Urzędnik zapłaci za błędy

Przedsiębiorcy nie kryją zadowolenia: rząd nareszcie ukręcił
bicz na urzędników, którzy utrudniają im prowadzenie firm, a niejednokrotnie,
wydając błędne decyzje, przyczyniają się do ich upadku. Jakkolwiekby oceniać
zasadność wprowadzania ustawy i skuteczność zastosowanych w niej rozwiązań,
jedno jest pewne: posada urzędnika państwowego przestaje być synonimem
bezpiecznego miejsca pracy, w którym, niezależnie od jakości wykonywania
obowiązków zawodowych, będzie można spokojnie doczekać emerytury. Istnieje
również szansa, że nowe przepisy przyczynią się do podniesienia, a właściwie do
wprowadzenia, standardów postępowania wobec osób wydających postanowienia
krzywdzące podmioty prawne. Możliwe, że wpłynie to pozytywnie na jakość ich
pracy i zwiększy poczucie odpowiedzialności za podejmowane decyzje.

Dlaczego wprowadzono tę ustawę?

W uzasadnieniu do projektu ustawy podkreśla się między
innymi istnienie negatywnego mechanizmu w postępowaniach odwoławczych, który
polega na permanentnym odrzucaniu wniosków petentów, którzy nie zgadzają się z
decyzją organów państwowych w jakiejś sprawie. Postępowanie takie jest, jak
twierdzą autorzy projektu, najbezpieczniejszą bronią urzędników – za wydanie
decyzji negatywnej w postępowaniu odwoławczym nikomu nic nie grozi, a strona
przeciwna zawsze ma przecież możliwość złożenia kolejnego odwołania. Brakuje
systemu kontroli nad tym działaniem, które zaczęło wyznaczać standardy
postępowania wobec petentów – nieliczenie się z ich czasem, ponoszonymi kosztami,
niebezpieczeństwem upadku ich przedsiębiorstwa, a niejednokrotnie i utraty
dorobku życia. Do kosztów jednostkowych dochodzą też społeczne, które
najogólniej można by określić jako lawinowy spadek zaufania wobec administracji
państwowej.

Zdaniem twórców ustawy obciążenie urzędnika obowiązkiem
zwrócenia z własnej pensji organom, w imieniu których działa, środków
wypłaconych na odszkodowania spowoduje, że niekorzystne dla podatników i dla
wizerunku administracji państwowej zjawiska zostaną zahamowane. Możliwe, że
poprawią się warunki prowadzenia działalności gospodarczej w naszym kraju, a
warto przypomnieć, że Polska pod tym względem zajmuje blisko 200. pozycję w
rankingu Banku Światowego „Doing Biznes”.

Na jakość pracy osób zatrudnionych w polskich urzędach i
większe poczucie odpowiedzialności za wydawane przez nich decyzje ma wpłynąć
także możliwość upubliczniania informacji o rozstrzygnięciach wydanych z
naruszeniem prawa.

Do tej pory na urzędnikach również  ciążył obowiązek częściowego oddania instytucjom,
w których pracują, pieniędzy wypłaconych w ramach odszkodowań. Mogli być
ukarani naganą albo upomnieniem, a to wiąże się z utratą tzw. trzynastki. Poza
tym odpowiedzialność karną za przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie
obowiązków urzędniczych przewiduje art. 231 kodeksu karnego. Jak jednak
napisano w uzasadnieniu do ustawy, bardzo rzadko stosowano restrykcje
przewidziane w prawie. Nowe przepisy wprowadzą ujednoliconą i czytelną
procedurę dochodzenia przez Skarb Państwa i samorządy należnych pieniędzy.
Skuteczność nowych uregulowań ma zapewnić udział prokuratury w tej procedurze.

Jak to ma działać?

Aby urzędnik poniósł odpowiedzialność za decyzję wydaną z
rażącym naruszeniem prawa, musi być spełnionych kilka warunków. Przede
wszystkim osoba, która uważa, że została poszkodowana przez urzędnika, musi
dojść swych racji i otrzymać rekompensatę finansową za szkodę wyrządzoną jej z
rażącym naruszeniem prawa. Odszkodowanie może być przyznane prawomocnym
orzeczeniem sądu lub po zawarciu ugody z władzami urzędu, którego pracownik
wydał błędną decyzję.

Po wypłacie odszkodowania interesantowi kierownictwo urzędu
powinno przesłać prokuraturze okręgowej wniosek o przeprowadzenie postępowania
wyjaśniającego. Ma na to 14 dni. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego
prokurator, zanim oskarży funkcjonariusza publicznego, wzywa go na piśmie, aby
dobrowolnie zapłacił Skarbowi Państwa odpowiednią kwotę w ciągu 7 dni od
otrzymania wezwania. Jeśli to nie odniesie skutku, wytacza mu się sprawę
cywilną.

Sąd może zasądzić od urzędnika równowartość jego
12-miesięcznych zarobków. Jeśli natomiast w postępowaniu wyjaśniającym okaże
się, że z rażącym naruszeniem prawa działało kilku funkcjonariuszy, każdy z
nich ponosi odpowiedzialność proporcjonalnie do stopnia przewinienia. W
przypadku gdy nie można ustalić stopnia przewinienia poszczególnych
oskarżonych, ponoszą jednakowe konsekwencje.

Szefowi urzędnika odpowiedzialnego za krzywdzącą decyzję
grozi grzywna, kara ograniczenia lub pozbawienia wolności (do trzech lat), jeśli
nie złoży stosownego wniosku do prokuratury.

Kary, które zagrożą niedługo urzędnikom, są więc dotkliwsze
niż obecnie stosowane. Jednak od domniemanego przecież na początku przewinienia
urzędnika do ukarania go droga bardzo daleka. Może to sprawić, że skutki
wprowadzenia ustawy nie będą tak odczuwalne, jak się spodziewają na przykład
przedsiębiorcy.

Nie zapominajmy też, że ze względu na istnienie wielu
możliwości interpretacyjnych prawa każdemu urzędnikowi grozi popełnianie
błędów, nawet temu z dużym doświadczeniem i działającemu w dobrej wierze. A
kara zostanie nałożona wtedy, gdy naruszenie prawa będzie „rażące”.

„Wysokie kary przewidziane w ustawie są uzasadnione w tym
sensie, że powinny działać odstraszająco” – napisało w oficjalnym stanowisku
BCC. – „W projekcie znalazł się jednak przepis, że warunkiem pociągnięcia
urzędników do odpowiedzialności finansowej ma być »rażące naruszenie prawa«.
Oznacza to, że ustawa nie będzie miała zastosowania, gdy naruszenie prawa
spowodowane było na przykład rozbieżnościami w interpretacji. Istnieje więc
ryzyko, że przepis ten będzie stosowany rzadko”.

Zdaniem Mirosława Barszcza, byłego wiceministra finansów,
obecnie eksperta BCC, rażące naruszanie prawa praktycznie się nie zdarza. – Takie sytuacje należą raczej do wyjątków.
Poważniejszym i znacznie częściej występującym problemem są rozstrzygnięcia
urzędników związane z błędną interpretacją prawa – mówi.

Argumenty za

Choć najprawdopodobniej ustawa będzie stosowana rzadko,
organizacje skupiające ludzi biznesu popierają ją. Zawarte w niej przepisy
według przedstawicieli tych środowisk są niezbędnym elementem sprawiedliwego
systemu prawnego. BCC zaznacza jednak w swoim stanowisku z kwietnia 2010 r., że
„bardziej korzystnym z punktu widzenia przedsiębiorców i obywateli rozwiązaniem
byłoby objęcie urzędników takimi rozwiązaniami dotyczącymi odpowiedzialności i
kar, jakie obowiązują w normalnym stosunku pracy w sektorze prywatnym.
Urzędnicy, tak jak pracownicy firm, powinni ponosić odpowiedzialność za
wszystkie błędne decyzje, w tym również złe interpretacje”.

BCC mówi także o konieczności wprowadzenia systemu
pozytywnych motywacji dla funkcjonariuszy publicznych, między inymi możliwości
podnoszenia wynagrodzeń, zapewnienia lepszego merytorycznie przygotowania do
pracy. Niezbędne jest również uproszczenie prawa, co wykluczyłoby w znacznym
stopniu różne jego interpretacje.

Krajowa Izba Gospodarcza podkreśla natomiast, że
przedstawiciele administracji często działają z naruszeniem prawa, wyrządzając
tym obywatelom wymierne szkody. Naprawiać je jest zmuszony Skarb Państwa lub
samorządy terytorialne. Tymczasem ustawa stwarza, zdaniem KIG, szansę
wprowadzenia jednego spójnego mechanizmu odpowiedzialności urzędników. Będzie
to miało wpływ na zmniejszenie liczby wydawanych przez nich błędnych decyzji i
ograniczy korupcję.

O tym, że zastosowanie materialnej odpowiedzialności
urzędników za błędy jest konieczością, mówi także Konfederacja Pracodawców
Polskich. Jej przedstawiciele nie tylko zwracają uwagę na to, że
funkcjonariusze administracji nie traktują przedsiębiorców jednakowo i są wobec
nich nieprzyjaźni, a niektóre z wydawanych decyzji pozostawiają wiele do
życzenia pod względem merytorycznym. Do tego zdaniem KPP istnieje nepotyzm przy
obsadzaniu stanowisk. Przedstawiciele konfederacji zwracają również uwagę, że
ustawa powinna być tylko częścią reformy administracji publicznej.

Argumenty przeciw

W wypowiedziach przedstawicieli urzędów, które pojawiały się
w prasie na długo przed uchwaleniem ustawy przez Sejm, dominowało kilka argumentów
przeciwko jej przepisom. Wskazywano między innymi brak definicji „rażącego
naruszenia prawa” i fakt, że stworzenie takiej definicji jest niemożliwe.
Zachodziły również obawy, że regulacja spowoduje, iż dobrze wykształceni i
doświadczeni urzędnicy będą odchodzić z administracji. Trudno im bowiem będzie
pogodzić się z odpowiedzialnością, jaką narzucają im przepisy nowej ustawy,
skoro muszą działać, mając do dyspozycji tak niejednoznaczne prawo. Może to
negatywnie wpłynąć na sprawność działania administracji, tym bardziej że
urzędnik, który w dobrej wierze wydaje decyzje, będzie się obawiał, iż w
przypadku zmiany linii orzecznictwa sądowego i interpretacji przepisów po kilku
latach zostanie pociągnięty do odpowiedzialności. Zdaniem przeciwników ustawy obawa
przed karą może też spowodować długie konsultacje między funkcjonariuszami,
choć w takich przypadkach przed paraliżem decyzyjnym, na który również powołują
się środowiska niechętne ustawie, ratują obowiązujące terminy wydawania
postanowień. Można się też spotkać z opinią, że ustawa jest po prostu
populistyczna.